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管窥经济适用房规划之失
http://www.aaart.com.cn/cn/estate 2005-6-27 10:02:05 来源:中国新闻周刊 作者:陈晓


      早上五点多起床,乘坐一辆“火三轮”到约两公里的城铁站,顺利的话,刚上站台就能赶上去西直门的轻轨列车。在车上颠簸半小时,再到城内转乘公交,赶往自己工作的电视台。

  四种交通工具,两个小时的路上辗转,这是居住在北京天通苑的田歌每天几乎都要经历的上班路线。

  对居住在这个城外城的11万居民来说,生活的不便还远不止这些。

  11万人的超大型社区,没有一家三甲医院;作为义务教育的公立小学只开办了三个年级,如果小孩要继续升级,则必须转往收费昂贵的私立学校……

  内外交困之下,天通苑被称为“睡城”——除了居住外,没有休闲娱乐等其他的生活功能。而这个社区内外的生活问题,则被称为天通苑现象,成了经济适用房小区规划配套问题的代名词。

  小区规划:难以实现的纸上谈兵

  “一个大型居民住宅区,最重要的规划目标是环境好,生活方便。”北京市建筑设计院六所的规划师林爱华告诉记者。她曾经参与了望京小区的规划设计。而在大多配套设施残缺不全的经济适用房小区里,望京的内部设施拥有较好的口碑。

  “而按照我的理解,经济适用房小区和商品房的规划设计,除了容积率和户型有区别外,在其他的规划目标和原则上,没有什么差异。”林爱华说。

  根据规划业的“行规”,大型居民住宅区的规划应该遵循“千人指标”:即小区居民达到2000~3000人,社区内应配备学校,托儿所。小区聚集人群达到2~3万人,则应该配备医院。不足此标准的,也应该有相应的卫生站。开发商只有将这样一份配套齐全的小区规划报经市规划委通过,才能领取规划许可证,然后出具规划详图,到市建委领取施工证,正式开工。可图纸上安居乐业的理想和规划业的“行规”,并没有给诸多经济适用房居民一个美好的现实。

  由于经济适用房的定位,政府通常会对其进行限价。据统计,北京市的经济适用房均价比商品房低500~1000元/米。因此,虽然规划原则上,经济适用房与商品住宅并无二致,但实际上却要受到开发成本的限制。林爱华参与设计的望京小区,由于刚开始规划时是作为商品房,因此规划时的成本达到了4000多一平米。大部分经济适用房限价在2000多一平米,就成为开发商给规划师的成本上限。“规划的成本要计入开发商的单方造价以内。”林爱华说,“因此,客观上要求经济适用房的小区配套与商品房标准一致,是不现实的。”

  北京地区的经济适用房,利润率规定在3%以内,从单纯的利润率来讲,经济适用房显然不是一个开发商欢迎的品种。在接手项目后,开发商总有渠道将利润最大化。

  按规定,小区内医院和学校等的运营,在开发商配备后,将无偿交由卫生部和教育部等政府部门管理。“对开发商来说,这些公共设施是不赚钱的,所以通常会想办法逃避。”中国建筑工程总公司规划设计所的一位工作人员告诉本刊。

  逃避的手段多种多样。例如经济适用房多为大型社区,需要分几期滚动开发。所以开发商会将学校、幼儿园等公共设施建设一期一期往后拖,以延期开发之名逃避对公共设施的建设,或者中途更改规划图。

  此前有报道称,天通苑开发商曾经承诺公立义务教育,但现在却改为私立学校,费用每年一万多,让很多居民望而却步。

  开发商能对小区规划图纸“朝令夕改”,与政府部门前紧后松的监管不无关系。据中国建设工程总公司的一位规划师介绍,政府部门对开发经济适用房小区的审核,在开工前非常严格:政府出具设计要点,开发商请专业机构设计规划图,向市规划委申报,申请施工证……环环相扣。但一旦施工证发放后,开发商的操作空间就非常宽松。“施工方有权中途更改设计图纸,而且很少交送交市规划委审批。”这位规划师说。

  竣工后,市建委只负责建筑质量的检验。这是唯一一道比较严格的审核。而应由人防办公室验收的人防工程,由园林部门审核的绿化程度,由市规划委验收的学校,医院等社区配套,则少人问津。“可以说,对竣工后的小区验收,政府方面是相当敷衍的。”该规划师对本刊说。

  滞后的城市总体规划

  在对小区的规划设计中,居民们最怨声载道的还是交通问题。

  天通苑通往城区的唯一一条道路立汤路,常年堵塞,曾经不止一次出现过居民下午下班,凌晨到家的现象。

  即使是在内部规划口碑不错的望京,居民出行也是一件不容易的事。城铁13号线是目前途经望京地区的唯一轨道交通线,但目前望京北部地区只有一条城铁临6路到城铁站,且间隔约20~30分钟一趟,有时因车辆老旧,车况很差,等车时间会延长至四五十分钟,因此候车亭经常人丁凋零,“火三轮”反而成了最受欢迎的交通工具。

  交通本属于政府的市政建设范畴。“但市政规划已经远远落后于小区的发展。”中国社科院城市与发展中心研究员袁晓勐说。

  1993年,北京市总体规划将城市建设的重点从市区转移到郊区,以疏散中心城市过密的人口和产业。随后随着经济适用房政策的出台,在规划的指引和利好政策的刺激下,短短十年间,在北京周边地区出现了像回龙观、望京、天通苑这样人口在10万乃至35万人的超大规模居住区。“这种城市人口的空间转移在世界城市发展史上也堪称奇迹,遗憾的是,这并不是一个成功的奇迹。”袁晓勐说。

  按照一般的市政规划,城市的道路建设应该是市政府和市规划委的职责所在。这些公共产品是市场无力提供的,需要依靠政府的力量来完成。袁晓勐认为,城市规划的价值取向便是平衡公众利益,克服市场失灵。在这一点上,北京市的市政规划显然没有跟上城市发展的步伐。北京出现的经济适用房小区配套缺失的现象,实际是市场失灵和政府失灵的双重作用。因此,目前经济适用房小区的配套残缺,“不是当时没有规划的问题,而是因为没有执行规划的手段。因为我们还没有对市场经济下城市开发建设的动力机制有十分清楚的认识。”中国城市建设规划院总规划师杨保军说。回溯我国经济适用房的发展史,便可看清动力机制为何缺乏。

  摇摆的目标与扭曲的现实

  1995年,我国开始实行安居工程。这可谓是经济适用房的前身,目的之一是助力我国住房制度改革,完成住房的货币化、商品化。“但这项政策主要是从当时宏观调控需要出发,即通过扩大民用住宅建设规模,达到消费积压钢材的目的。”中国社会科学院财政与经济贸易科研所研究员王诚庆说。

  一开始目标的双重,使得经济适用房一方面作为某种社会福利出现,另一方面又成为国家经济增长的一个主要手段。因此,在实际建设中,经济适用房就注定了要在政策房与商品房之间摇摆。

  而政府的操作,又强化了经济适用房的市场特性。

  在经济适用房的总量控制上,2003年以前,都是由地方上报预计的经济适用房建设总量,由建设部批计划。后来发现计划和实际差距比较大,因为地方建设不只是建委的事情,还有地方政府和土地等部门的综合作用。“比如建委想多建点,但没建成,跟实际的差距很大,申报也没什么意义。”建设部政策研究中心住宅与房地产业处副处长文林峰指出。

  从2003年后,经济适用房的总量控制和运营模式,都全盘划归地方政府。“因此,经济适用房问题,最关键的还是地方政府。”文林峰说。

  由于经济适用房有3%的利润率限制,因此,在2004年前,经济适用房都是由政府指定开发商承建。“通常是有实力,有背景的国有房地产开发企业。”文林峰说。

  政府则在开发政策上给予开发商一定优惠。在这些优惠政策中,承建经济适用房的开发商可以得到免交出让金的土地,并一部分用于经济适用房,一部分则用于商品房建设。

  望京小区在1993年开发初期,是以商品住宅的标准进行开发。1999年竣工时,政府将其用途改为经济适用房,但对开发商天鸿集团进行了其他补偿。此后天鸿集团还在那里相继开发了华鼎新城,望京新城A4A5区,地价都相对便宜。

  追本溯源,我国的经济适用房是一个将住房福利和市场化结合的操作模式:即政府负责前期的选址和土地划拨,而承建以及以后的分配均交给开发商去完成。“这种做法,政府需要付出的运营成本少很多。”王诚庆说。但缺点是较难准确贯彻政策目标,例如建筑面积标准和销售对象政策。开发商缺乏进行小区配套建设的动力机制,往往会从自己的商业目标出发去运作,而“忽视”政策规定。

  反观实行居者有其屋最成功的典范——新加坡,从1963年实行类似我国经济适用房的组屋工程开始,便由政府的一个专门机构——建屋发展局全程管理。在低价住房这个公共产品的提供上,新加坡政府实行了完全的计划经济,虽然政府负担了更多的福利成本,但迄今有84%的新加坡人因组屋工程实现了居者有其屋的大同理想。

  通过对我国经济适用房历史的追溯,我们也许更能理解,在规划师眼里和商品房没有区别的经济适用房小区,为什么在实际中会成为一座“睡城”。

  由于经济适用房既不经济也不适用,近年来,国内对于经济适用房的争论已经白热化,其中主要是对困难户进行“砖头补贴”还是“人头补贴”之争。

  开发商从政府得到免费的土地,通过建设和销售赚到一笔钱,这种经济适用房的补贴政策被称作“砖头补贴”。而目前世界上比较流行的方式是“人头补贴”,即由政府出面认真核实统计,给真正的低收入者发放补贴,然后通过市场体系来解决住房问题。中国房地产协会秘书长顾云昌介绍说,欧美的方法就是如此,普通住宅社区中有20%的房子卖给中低收入家庭,政府根据“人头”来补贴。

  最近南京一家大型开发商提出倡议,凡是在南京开发楼盘的社区里面,都建设一定比例的经济性住房,政府给予某种形式的补贴。这样就避免了穷人区的问题。

  顾云昌曾到南方某城市的一个100多万平米经济适用房社区考察,“那里变成了贫民窟,物业管理费、电费甚至水费都收不上来,很多居民都到小区景观中的水池中刷墩布。”

  这会不会是今日经济适用房小区的明天?

 
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